■ 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任
■ 孟雅婧 南开大学经济学院在读博士研究生
摘要
随着金融行业态势的不断发展和日渐复杂，地方金融监管在防范化解金融风险、建立宏观审慎监管体系中的重要性日渐凸显。本文梳理了我国地方金融监管体制建设的发展历程，并盘点了我国地方金融监管立法方面的进展，研究发现我国已有过半的省级行政单位发布了纲领性的金融监管条例，并不断依托实践经验推进出台分类分业监管办法，地方金融监管体制建设已经取得了初步的效果。地方金融监管体系的短板和不足主要包括：地方金融监管缺乏上位法明确权责划分、央地金融监管目标存在不一致，地方政府内部不同机构与地方政府间都存在横向协调困难的问题，以及难以面对层出不穷的金融技术带来的新挑战。最后本文就现存的监管短板提出了有针对性的政策建议，如完善金融稳定法律保障体系、明晰中央地方金融监管职责、构建地方金融监管治理体系、强化地方金融监管能力建设。
地方金融监管体系是我国金融监管体系的重要组成部分之一，地方金融监管体系建设体现出了我国金融监管资源纵向配置的发展态势。金融风险具有隐蔽性，复杂性和危害强的特点，这些特点导致金融监管的任务需要中央和地方共同发力承担，早在2017年7月，习近平总书记在第五次全国金融工作会议上便明确提出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一的规则，强化属地风险处置责任"，对地方政府金融监管的范围和边界进行了明确。
从过往金融领域实践来看，地方金融监管在我国的金融稳定方面发挥了重要的作用，一方面是能够结合当地的区域特征，制定有的放矢的监管政策，对于经营活动地域性明显的小微金融机构来说是一种针对性较强的监管安排；另一方面也更能有效地调动地方政府及其相关部门积极性，在防范、发现、控制和管理金融风险方面形成监管合力，减少监管成本，提高监管效率。
2023年3月中共中央国务院印发《党和国家机构改革方案》，党中央将组建中央金融委员会并设立办公室，同时组建中央金融工作委员会。国务院层面不再保留国务院金融稳定发展委员会，将新组建国家金融监督管理总局，优化中国人民银行职能，强化证监会职责，进一步完善地方金融监管体制，强化金融消费者与投资者保护等。地方金融监管体制和组织安排是重要内容之一。
地方金融监管在地方金融发展和稳定中发挥了重要的作用，但也应当注意到地方金融监管在法律框架和执法实践方面的问题逐渐显现。在法律方面，地方金融监管缺乏上位法提供权力来源的明确界定，法律制度供给不足导致执法越位和缺位现象共同存在；在实践方面，地方金融监管遇到监管动机不足、部门之间联动困难和监管水平滞后等方面的问题。基于此，本文在梳理我国地方金融监管的发展历程的基础上，总结当前地方金融监管存在的短板，并据此提出针对性的建议，特别是推动相关部门利用党和国家机构改革的契机，进一步建设和规范地方金融监管体系，确保金融系统稳定。
地方金融监管体制建设的进展
地方金融监管的重要性
建设现代化的金融监管体系是党中央的政策要求。2022年10月党的二十大报告指出，要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动纳入监管，守住不发生系统生风险底线。守住不发生系统性风险底线是我国向第二个百年奋斗目标进军的重要要求。在中国式现代化推进过程中，在构建高水平社会主义市场经济体制过程中，深化金融体制改革，加强和完善现代金融监管是重要的政策任务。
2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，方案中提到金融监管体制调整是重大改革举措之一，其中地方金融监管体制的完善也是重要的内容。金融监管体制改革是贯彻落实党的二十大精神的重要措施，是深化金融体制机制改革，建立现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管的具体表现。本次改革将进一步优化我国金融监管体系，从而对我国金融发展和监管产生深远影响。
现代化的金融监管体系具有丰富且明确的政策内涵。在中国式现代化全面建设过程中，我国要认清现代金融监管的总目标和内在要求，有效梳理我国金融监管的短板或弱项，积极主动发展与打造同经济高质量发展和实施创新驱动发展战略相适宜的现代化金融体系和现代化监管体系。现代金融监管体系具有宏观审慎管理、微观审慎监管、保护消费者权益、打击金融犯罪、维护市场稳定，处置问题金融机构等六大内涵。
地方金融监管是现代金融监管的有机组成部分。不管是全国性金融组织，还是地方性金融组织，都在各个地区开展相关金融业务；不管是现代金融监管的六大内涵，还是现代金融监管的诸多任务，都涉及各个地区的实施、反馈与改进。地方金融监管的权威和高效是整个金融监管体系有效的重要前提，地方金融监管与整个金融监管是紧密关联在一起的有机整体。梳理地方金融监管存在的不足、短板或问题，是完善地方金融监管、加强现代金融监管和保障金融稳定与金融安全的政策要求。
地方金融监管的体制安排
自1978年以来，我国的金融监管体制历经种种探索与变迁，监管权力从下放至地方，到中央重新收回，再到中央地方互动金融监管体制的形成、探索与深化，地方金融监管逐渐成为维护国家金融稳定不可或缺的一部分。在探索和实践各种监管体制方案时期，我国政府逐渐意识到由于我国独特的社会体制与发展阶段，任何国家的监管体制都不能机械地套用和模仿，不论是以欧洲国家为代表的单层金融监管体制，还是以美国、加拿大等国家为代表的双层金融监管体制都不完全适合我国的国情。
2008年5月，银监会和中国人民银行发文扩大小额款公司试点并要求各省级政府承担小额贷款公司监管和风险处置责任，自此地方金融监管体系建设和协调地方金融监管与中央金融监管的关系成为重要的政策议题。通过多年来的不断探索，地方金融监管体制机制有了一定的发展，但在第五次全国金融工作会议之前，金融监管可能更加强调中央事权。
第五次全国金融工作会议后，监管分权逐步成为金融监管机制建设的重要理念。相对面言，我国幅员辽阔，要素不均，区域差异的基本国情和随着互联网发展日益复杂的金融创新，使得“分权”(decentralization)成为更符合我国国情的监管制度，即将部分监管权力下放给地方政府有利于利用属地优势减轻中央监管机构对干小微金融机构的监管压力。因此，在第五次全国金融工作会议后，我国最终开始探索以中央为核心，以地方为辅助的金融监管体系。经过3~4年的改革发展，我国已经基本形成以国务院金融稳定发展委员会为核心，以中国人民银行为系统性风险应对核心主体，以银保监会、证监会、国家外汇管理局为中央监管支撑，以各地金融监督管理局为地方监管支撑的近似“伞”形的分业双层的金融监管体制。
就我国的实践而言，中央监管主体和地方监管主体的监管对象具有实质性差异。法律上，地方金融监督管理局并未拥有监管中央监管对象的分支机构的权力，而仅限于地方金融组织，即“7+4“类地方金融机构，地方金融监管机构并未从中央金融监管机构中“分权”。当然，在具体的操作中，地方金融监督管理局可以通过属地政府、自身制度或机制、公司治理渠道等安排来形成对中央监管主体监管对象地方分支机构的“影响”，从而形成一种隐性的监管权力。
随着我国金融部门综合经营的进程不断深入以及金融市场的开放和国际化，我国地方金融监管机构及相关体制遇到了三个重要的挑战。
一是金融监管与金融发展的统筹。金融监管政策需要统筹兼顾的顶层设计，但落地执行离不开地方，此时对于地方金融监管机构来说，一个潜在的冲突摆在眼前：一方面地方金融监管部门需要配合落实中央政府的相关监管要求；另一方面地方要为本地的金融发展负责，如何权衡发展与稳定间的关系是对地方金融监管机构的重大考验。
二是地方承担系统性或区域性风险应对的职责难题。为了积极适应金融发展新形势，完善宏观审慎监管体系并进一步保障金融稳定，2017年11月，我国成立国务院金融稳定发展委员会，旨在加强金融监管协调，减少监管的空白地带和重叠区域；2018年银保监会成立，在将中国银行业监督管理委员会和保险监权管理委员会的职责整合的同时，将银行业，保险业法律法规草案和审慎监管基本制度交由银保监会制定。同时由中国人民银行主要承担宏观审慎或金融稳定相关政策的制定职责。但是，与之相应的地方金融监管没有形成一揽子的法规、机构、资源、资金等来承担区域性或系统性金融风险应对的职责。即地方金融监管机构对于系统性风险或区域性风险的应对面临挑战。
三是地方金融监督管理机构较难应对金融科技创新风险。随着技术迭代而不断发展的金融科技则对地方金融监管形成另一个重大挑战。随着大数据，云计算，人工智能，区块链等一系列技术的进步，与之深度融合的金融科技(FinTech)企业不断发展，其提供的金融产品在形式上日渐多元化的同时，在载体上也呈现虚拟化的态势，从而给金融监管带来新的挑战。 Zhang 等发现，互联网金融公司会采取寻租方式逃避惩罚从而降低地方政府监管的效率，近年来中小互联网平台的频繁暴雷和破产则进一步印证了金融监管的不足。无论金融科技如何创新，其本质上都仍然没有脱离金融范畴，如果得不到正确引导和监管就会对地方的金融体系造成冲击。同时，如果地方金融监管体系不够统一，对各行业相应的监管权没有合理的设计，就会给监管套利提供空间；而地区政府间缺乏协调机制，针对跨区域经营的互联网金融企业无法形成有效的跨地区合作，则会进一步导致风险的外溢和传导。
根据2023年党和国家机构改革的相关要求，我国的地方金融监管体制将迎来新的变革。建立更优的地方金融监管体制，以中央金融管理部门的地方派出机构为主，在设置和人力财力配备方面进行优化和统筹；地方金融监管机构应专注于监管职能，不再附带其他牌子，如金融工作局、金融办公室等。在中央监管和属地监管方面，应进一步强化金融监管的中央事权；同时，在统筹考虑金融监管和金融发展的职能时，应更加注重地方金融监管职能的作用。这些举措将提升地方金融监管的权威性、聚焦度和有效性。
地方金融监管的立法演进
在我国过往的实践中，地方金融监管在面对以地方性、专业性公司为主的地方金融组织时展现出了独到的优势，如在农民专业合作社、小额贷款公司等地域性很强的金融机构管理方面，地方金融监管机构能够因地制宜地引导其健康发展并及时发现和处置其违法行为。这也促使中央政府进一步放权给地方，从而提高地方金融监管系统的重要性。其中，一个基本的工作就是推进与监管权力相一致的立法进程。
网贷机构监管曾一度成为地方金融监管的重要责任，也推动了地方金融监管立法的尝试。2016年8月银监会、工信部等四个部门联合制定了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，要求按照地方和中央金融监管分工的有关规定，各地方金融监管部门具体负责本辖区网络借贷信息中介机构的机构监管，包括对本辖区网络借贷信息中介机构的规范引导、备案管理和风险防范、处置工作，进而对地方政府对网络借贷的管理做出了明确规定，也推进了地方金融监管立法的进程。比如，浙江省、广东省金融办等就出台《网络供备信息中介机构业务活动管理实施办法(试行)(征求意见稿)》和《网络借贷信息中介机构备案登记管理实施细则(试行)(征求意见稿)》等规范性文件。其后，由于网络借贷被叫停，地方金融监管部门的关于网络借贷的相关立法工作就被取消了。
第五次全国金融工作会议开启了地方金融监管的立法进程。自2018年6月牵头启动起草工作后，中国人民银行就《地方金融监督管理条例》多次通过实地调研、召开专题座谈会。书面征求意见等方式进行论证，2021年12月，中国人民银行公布《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》，公开向社会各界征求意见，这一文件初步确立了中央统一规则、地方实施监管的这一原则。2022 年4月，《金融稳定法(草案)》公开征求意见，同年12月交由全国人大常委会审议，这一文件进一步强调压实地方政府的属地责任和稳定责任。
虽然，中国人民银行主导制定的《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》至2023年3月末仍未见下文，但是，我国各个省、自治区及直辖市为了承担地方金融监管职能职责，陆续制定出台了地方金融监督管理条例。比如，2020年4月上海市人大常委会表决通过的《上海市地方金融监督管理条例》，2022年7月湖南省人大常委会通过的《湖南省地方金融监督管理条例》等。大多数条例后在规范地方的金融组织及其金融活动，并防范地方金融风险的产生和扩散。在 2023年党和国家机构改革过程中，地方金融监管体制、机构以及相关法律制度的调整优化也是必要的内容，国家层面《地方金融监督管理条例和各地相关金融业校管理条也需要进行针对性优化调整。
我国地方金融监管存在的短板
我国地方金融监管体系是一个从无到有的过程。2013年山东省率先建立省、市、县三级地方金融监管机构，我国首部综合性地方金融法规《山东省地方金融条例》于2016年在山东率先施行，这一条例弥补了地方金融发展和金融监管工作的法律空白，将彼时“一行三会”监管之外的地方金融组织纳入管理范畴，从而保护了当地投资者的合法权益，有利于当地的金融稳定和良好发展。然而作为我国第一部地方金融监管条例，这一条例在实践过程中也暴露出一些不足或模糊之处，如关于地方金融组织的报送内容相对模糊，对违规行为的处罚措施与权限也不够明确，关于执法主体及其法定权力的规定也有模糊之处。在后续的实践过程中，山东省陆续出台了其他补充政策以解决行政处罚执法工作中存在的问题，其他省份在吸取经验教训的同时结合自身经验不断完善地方金融监管的法律规范。
截至2022年末，全国已有19个省(区、市)出台了地方性金融监督管理条例或相似规范，这对地方金融监管特别是对地方金融组织的监管提供了较好的法律支撑，也为地方金融风险防范和处置提供了较好的制度保障。整体看，自 2017 年第五次全国金融工作会议以来，各地金融系统保持平稳，没有发生区域性或系统性金融风险为我国系统业金融风险防范化解和重大金融风险攻坚战的阶段性胜利提供了扎实的支撑。但是，我国地方金融监管的体制机制以及法律规范等仍然存在一些不足之处，中央与地方的金融监管统筹仍然是一个重要的政策任务。2023年3月，党和国家机构改革方案也将深化地方金融监管体制改革作为重要的内容之一。
地方金融监管缺乏上位法
全国过半省份出台了省级《地方金融条例》或《地方金融监督管理条例》等规章，这类规章是省级政府的行政性法律规范文件，主要服务于辖区内地方性金融组织的日常监管和风险应对。但是，从各地金融监管的实践看，存在两个普遍性问题。
一是权力来源。当前，金融监管仍然是中央事权，第五次全国金融工作会议召开后，“7+4”类地方金融组织的监管权力逐步由中央下放到地方。但是，这种权力的赋予需要由法律进行明确。“7+4”类地方金融组织监管机制当前只有融资性和保公司是通过《融资保公司监格管理条例》这一行政法规进行规范的，其余的法律层级更低，也就是缺乏上位法支撑，地方金融监督管理当局的权力来源需要得到明确。再者，《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》第一章总则第三条指出，“国务院金融监督管理部门负责制定地方金融组织的监督管理规则，并对地方金融监督管理部门监督管理和风险处置予以业务指导"；第四条进一步指出，“省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责"。从第三条和第四条看，对地方金融组织的监管同时存在中央事权和地方事权，二者的关系、分工和界限有待进一步明晰。为此，《地方金融监督管理条例》应定位于国家行政法规，并对地方金融监管的权力来源进行明确界定。更重要的是，《地方金融监督管理条例》应尽快出台并实施。
二是行政执法。各地地方金融条例或金融监督管理条例均对监管权力有一定的配给。比如，《山东省地方金融条例》第四章较为详细地界定了地方金融监管部门的金融监管权力，比如，第四十一条指出，县级以上人民政府地方金融监管机构可以依法实施现场检查，并采取相关措施。第四十三条指出，“必要时，可以责令地方金融组织暂停相关业务”《上海市地方金融监督管理条例》第二十二条指出，可以采取监管谈话、责令公开说明、责令定期报告、出示风险预警函，通报批评、责令改正等措施。第三十七条进一步指出，情节严重的，依法责令停业或者吊销许可证件、取消试点资格。由于《行政许可法》的约束，这些权力是属于监管处置手段，还是属于行政处罚手段，需要在法律上进行明确。同时，这些权力的获得特别是业务许可或暂停、许可证件吊销等是依托于行政许可和行政处罚权力的，而地方金融监管当局相应的行政许可和行政处罚权力应由上位法赋予。
可见，地方金融监管上位法是理顺地方金融监管体制的首要支撑。在目前混业经营和金融创新不断涌现的态势下，仅靠中央政府临时性授权很难满足地方监管监管需要，这会导致地方监管监管要么自行扩张权力，要么存在空白之处。
央地金融监管目标难统筹
改革开放初期，我国就曾尝试下放部分金融监管权给地方政府，但是，随着改革开放逐步深入，中央政府和地方政府在金融监管的目标上出现难统筹甚至矛盾的情况。20世纪90年代中期，随着金融资源重要性提高，地方政府急需资金来支持地方经济建设而放松了金融监管，各地金融乱象频发，金融稳定受到冲击，央地金融临管的统篡变得事加本难，加上东南亚金融危机带来外部金融风险，中央决定收回金融监管权力。1998年10月，中央决定加强对地方金融系统的监督管理并将金融监管权力上收为中央事权。在中国人民银行成为中央银行后，证监会，保监会和银监会陆续成立，我国确立了以“一行三会”为主体的分业监管和垂直管理的金融管理模式，地方政府的金融监管权力被收回。
总结20世纪80~90年代下放金融监管权力实践的经验和教训发现，导致各种问题出现的原因除金融制度不完善和东南亚金融危机带来外部冲击外，中央和地方监管目标不一致是核心。由于地方政府融资渠道狭窄、官员政绩考核导向、地方政府事权与财权不匹配等种种原因，地方政府存在背离中央监管目标的动机。巴曙松等提出，地方政府在地方经济发展的过程中，大量利用中央改革过程中存在的制度缺陷行政干预银行决策、逃废银行债务等，通过多种方式方法竞争有限的金融资源，同时经济飞速发展对金融资源的迫切需要驱使地方政府不愿意严格管理金融风险，地方政府监管的目标是获得更多金融资源而非确保金融稳定。在赋权地方政府后，中央政府兜底保障的客观存在使得地方政府倾向于将区域金融风险责任转嫁给中央政府，中央政府反而要承当更大的救助责任和处置成本。
由于地方金融机构是我国金融政策的实施渠道之一，同时也是地方经济社会发展的有效支撑力量，地方金融监管的重要性是毋庸置疑的。但是，长期以来，地方金融系统的风险应对和处置一直是个重大的政策难题。在“一行三会”体系建立后，我国将中央金融管理部门的派出机构作为地方金融监管的主要执行者，相对独立于地方行政体系，以提高货币政策和金融监管的独立性，更好地保障政策效率和监管有效性。
与金融监管相比，包括地方金融监督管理局在内的地方相关机构可能更加注重金融发展以及金融对经济发展的支持作用。此前，地方金融监督管理部门大多是基于地方政府金融服务办公室或金融工作局而建立的，这些部门主要关注金融发展以及服务地方经济发展。虽然，地方政府金融服务办公室或金融工作局已悉数“变事”为地方金融监督管理局，但是，各省(区、市)地方金融监督管理部门仍加挂金融工作局牌子。同时，各地方金融监督管理部门仍具有金融发展的“法定”职责。比如，上海市地方金融监督管理局13条主要职责中有7条是关于金融发展的，北京市地方金融监督管理局15条主要职责中有8条是关于金融发展的。
在现实中，一定程度上，地方金融监督管理部门承担的金融发展任务可能比金融监管任务更为“重要”。这种重要性体现在三个方面。一是金融发展能更好地协调配置金融资源，而金融监管特别是金融风险应对和问题金融机构处置可能会减少当地的金融资源。二是金融发展能更好地体现发展绩效，更加符合当前以经济增长为目标的考核机制。三是金融发展失误的追责风险要显著小于金融风险处置的追责风险。金融发展的重要性高于金融监管的重要性，金融发展任务要求多于金融监管任务要求，使得地方金融监督管理部门需要在金融发展和金融监管两个目标中进行权衡。特别是在经济下行压力下，地方金融监督管理部门可能被动地要更加关注金融发展以及金融对经济增长的服务功能。但是，金融发展和金融监管的目标和责任纠缠不清往往会导致偏离监管目标，侵害消费者权益，引发金融稳定威胁。为了改变这种困局，2023年党和国家机构改革方案聚焦加强金融监管的中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，并优化相关机构的设置和力量配备。
地方金融监管横向集中难
根据第五次全国金融工作会议要求以及后续监管改革与体制安排，“7+4”类地方金融组织由地方金融监督管理部门来集中实施监管。这会涉及四个横向统筹的问题。
一是地方金融组织的业务集中监管。地方金融组织的业务并非全部都是金融业务。比如，融资租赁公司经营范围覆盖经营融资租赁业务、租赁业务、租赁物购买、残值处理与维修、租赁交易咨询、接受租赁保证金、转让和受让融资租赁或租赁资产、固定收益类证券投资业务等。非金融业务由地方金融监督管理部门进行监管，还是地方金融监督管理部门联合其他部门一起进行监管，就是一个需要统筹的问题。
二是地方政府内部的横向统筹，即所有与地方金融组织相关的业务都要集中由地方金融监管部门实施监管，这就要求各类金融业务相关(以及部分非金融业务)的部门形成强有力的内部统筹和配合。
三是地方金融监督管理部门与中央金融监督管理部门派出机构的协同发力，具体来说不仅包含法律政策等方面的统筹问题，还有融资租赁公司、商业保理公司和典当行监督管理职责的统筹问题。2018年4月，商务部已将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则的职责划转给银保监会。同时，省级政府也相应地进行了监管规则职责的划转。但是，这三类地方金融组织究竟是由银保监会派出机构监管还是地方自行监管仍然存疑。现实中大部分省份的金融监督管理部门已对这三类地方金融组织进行了监管，但是，这个横向统筹的法律和机制问题需要由上位法加以明确。
四是跨省的横向统筹。《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》指出，原则上不允许地方金融组织进行跨省展业，但是，实际上已有较多的融资租赁公司、商业保理公司等开展了跨省业务，并且地域限制是否符合全国统一大市场、区域融合发展和经济高质量发展的要求也是值得斟酌的。这些问题也应该由上位法予以解决。
地方金融监管面临技术关
从地方金融服务办公室或金融工作局转变为地方金融监督管理局，这本质上要求实现重要职能转变，即从推动金融发展和服务经济更多转向金融监管和风险处置。相对而言，金融发展的任务更为纯粹，而金融监管和风险处置涉及的工作更加具体、复杂和多元，同时也更加专业化和技术化。
金融监管和风险处置的高要求使得部分地方金融监督管理部门面临较大的专业、人员、数据、技术、制度以及资源等方面的困难。一方面是基础较弱。地方金融监督管理部门的监管人员、信息和举措相对缺乏，比如绝大部分地方金融监督管理机构尚未建立“7+4”类地方金融组织的信息管理系统，部分地方甚至基本是人工填报统计数据。部分地方建设了所谓的金融信息管理系统，但是，基本是项目式样而非系统级别，甚至部分系统是“空架子"。另一方面是要求提高了。金融创新特别是金融科技创新对监管当局提出了更高的监管要求，也使得地方金融监管部门的监管能力和监管体系短板更为凸显。依托互联网、大数据、云计算等新兴金融科技开展业务成为诸多地方金融机构的选择，数字化成为金融发展和金融创新的历史趋势，部分地方金融机构业务不仅摆脱了营业时间约束，甚至也摆脱了地理约束。这使得地方金融监管部门面临较大的监管挑战，部分监管部门可能无法识别混业经营、跨区经营或金融科技创新等的相关风险并进行有效规制。2016年，银监会等四部门联合出台 《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，对以互联网为开展直接借贷业务媒介的中介机构的日常行为进行监督和管理，并要求有关机构在地方金融监管部门备案登记。但是，实践证明各地对彼时网贷机构的认识并不充分、对网贷机构的监管并不到位，对网贷风险的应对并未有效。
政策建议
完善金融稳定法律保障体系
在法律制度上，以法律完备性作为目标，致力于构建以公平市场环境建设、市场稳定运行保障和强有力消费者保护为“三支柱”的法治环境。贯彻落实党的二十大精神，加快金融稳定法律保障体系建设，尽快出台《金融稳定法》，明确地方政府及其金融监管部门在金融稳定中的地位，作用和职责，厘清地方金融发展和金融监管的目标、职责及界限，并赋予地方政府相应的金融监管权力，解决地方金融监管缺乏上位法的问题。加快推进《地方金融监督管理条例》立法工作，对地方金融监权管理进行更为完备、明确的界定，对地方金融监督管理的体制、组织和技术安排进行更为专业化的设置，为地方金融监管提供上位法支撑同时更加注重规则与业务指导性。
明晰中央地方金融监管职责
在强化上位法和地方金融监管相关国家行政法规基础上，以2023年党和国家机构改革中的金融监管体制改革为突破点，着力健全中央地方金融监管职责体系。一是厘清法律关系。明晰集权、分权和授权的内在关系，明确地方政府及其金融监管部门的监管对象和权力来源。对于中央来说，要重视对地方金融监管的指引，地方金融监管部门则不能超越法律实施金融监管。二是厘清职责关系。明晰中央金融监管部门及其派出机构和地方金融监管部门的法定职责及内在关系。中央部门及其派出机构不能当“甩手掌柜”，尤其在进行金融风险应对和问题基础处置时不能过度依赖地方政府或施压地方政府；地方政府及其金融监管部门不能“大包大揽”，尤其在日常监管过程中不能过度扩大监管范围、拓展监管权力或迂回行使监管权力。三是杜绝责任转嫁。强化派出机构一线监督职能，使派出机构切实负有辖区金融风险防范和应对责任，有效加强对中央金融监管对象的监管有效性，提升防范风险的能力。在中央金融监管部门及其派出机构对地方监管部门进行有效业务指导和监督的同时，注意避免派出机构的责任转嫁。当然，要充分落实属地责任，否则地方政府可能会存在让中央政府“兜底”的道德风险。四是完善协调机制。着力建设不同监管部门，不同金融子行业、不同地方政府部门以及不同辖区的监管职责及协调机制，在中央监管垂直执行的同时，要注重地方金融组织及相关金融业务在地方政府及其金融监管部门中的有效集中和横向统筹。
构建地方金融监管治理体系
2023年在党和国家机构改革要求下，在地方金融风险和金融发展的统筹中，地方金融监管职能将得到加强。当然，不管未来是分权模式还是授权模式，地方金融监管治理体系建设均是基础性工作。首先，在地方金融监管治理的上层建筑上，要充分发挥和保障中央金融管理部门集中统一的规则制定权和业务指导权。“7+4”类地方金融组织的业务指导和规则制定部门要尽快完善上层法律规范，使地方金融监管具有扎实的法律制度支撑。其次，在地方金融监管治理的主体上，在利用中央金融监管部门的规则制定权和业务指导权基础上，要依托权责对等原则，充分尊重地方政府及其金融监管部门对地方金融组织的监管与处置权力。再次，在地方金融监管治理的对象上，要明确将地方政府及其金融监管部门的权力限定在“7+4”类地方金融组织上。最后，在地方金融治理的协调上，要着重统筹中国人民银行、银保监会(即未来的国家金融监督管理总局)、证监会、国家外汇管理局等派出机构与省级地方政府及其金融监管部门的监管职责，充分发挥中央金融监管部门派出机构对金融监管问题的统筹能力以及地方政府的监管能力，尤其对跨行业、跨市场和跨地区的金融业务要加强治理统筹。
强化地方金融监管能力建设
一是基础设施。充分认识我国金融体系法律制度和信息系统等基础设施短板，加快堆进地方金融综合统计、监管信息系统和信息披露机制建设。二是全程覆盖。构建地方金融风险监测预警和早期干预机制，着重完善事中应对和处置机制，做好地方金融组织产品违约、机构破产、市场功能丧失等处置安排，健全“事前-事中-事后”应对机制。三是机构处置。着重针对地方金融组织的特性，建立问题地方金融组织处置机制，有效统筹行政干预和市场手段，综合运用内部救助和外部救援，更多利用兼并、重组和破产等市场手段来处置问题金融机构。四是监管科技。充分利用互联网、大数据、云计算等新兴技术，强化金融科技监管能力，同时也促进金融监管数字化进程。五是资源保障。中央政府和地方政府给予地方金融监管高度重视，将其纳入改革和完善现代金融监管的政策任务之中，在法律上给予赋权，在机构上给予保障、在人才上给予倾斜，在资金上给予支持。
参考文献（略）
本文来源于《中国金融监管报告(2023)》，中国社科文献出版社，2023年5月版，主编胡滨，副主编郑联盛、尹振涛。
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